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环I竟保护规划茌我国
作者:管理员    发布于:2017-05-11 14:04:21    文字:【】【】【

  环I竟保护规划茌我国规划体系中的定位反转型李剑陈刚才与土地管理法水法煤炭法等资源开发类法律分别设有“土地利用总体规划”“水资源规划”“煤炭生产开发规划”专章不同,环境保护法未设置“环境保护规划”专章。与环境保护法不同,2007年9月1日起施行的重庆市环境保护条例增设了“环境保护规划与环境功能区划”专章,规定“市环境保护规划由市人民政府组织编制,报市人大常委会批准”,“城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划应当相互协调”,大幅提高了环境保护规划的地位。笔者认为这一规定具有战略性和前瞻性,在此拟对环境保护规划在我国规划体系中的定位及作用作一初步探析。

  我国的规划体系在建立社会主义市场经济体制的历史进程中,我国已形成了发展改革部门主管国民经济和社会发展规划、国土资源部门主管土地利用总体规划、城乡建设部门主管城乡建设规划的格局。编制国民经济和社会发展规划是宪法赋予各级人民政府的职责。根据国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的意见(国发〔2005〕33号),国民经济和社会发展规划按行政层级可分为规划、省(自治区、直辖市)级规划、市县级规划,按对象和功能类别可分为总体规划、专项规划和区域规划。总体规划由各级人民政府组织编制、同级人民代表大会批准。专项规划由各级人民政府有关部门编制,是总体规划在特定领域的细化。区域规划由国家发展改革部门组织有关部门和省(自治区、直辖市)人民政府有关部门编制,是总体规划在特定区域的细化。“十一五”以来,国务院已批准了江苏沿海地区发展规划等10余个区域规划。

  从理论上讲,国民经济和社会发展规划是战略性、纲领性、综合性规划,是土地利用、城乡建设等规划的依据。但目前国民经济和社会发展规划的长期性、空间性不足,特别是对中心城市发展定位、布局、规模等指导不力,导致土地利用、城乡建设等规划自成体系、互不衔接。发展改革部门虽具有综合协调职能,但其空间规划的技术力量和管理基础薄弱,行使空间规划职能力不从心。

  土地利用总体规划是以耕地保护为主要目标的单一规划,难以在工业化、城镇化进程中发挥综合协调作用。城乡建设规划长期局限于城区,技术性过强而综合性不足,还未上升为表述国土空间宏观开发战略的手段。由于缺乏龙头规划,三类规划在空间上重叠交叉比较严重,规划实施的混乱现象普遍存在。准确地说,我国尚未建立起统一、协调、完整的规划体系。

  环境保护规划在我国规划体系中的定位环境保护规划从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面开展,30年的历程大致可分为起步、发展、提升3个阶段。“六五”至“八五”的15年属于起步阶段,环境保护规划的理念在这一时期逐步被提出、接受和重视,环境保护计划纳入了国民经济和社会发展五年计划,山西能源重化工基地建设综合规划(1981―2000)还编制了环境保护专题规划。但总体上看,规划成果零散、局部、不系统,单行的全国性环境保护规划处于空白状态。“九五”至“十五”的10年属于发展阶段,国家环保局、国家计委、国家经贸委联合印发的国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标标志着环境保护规划独立地进入了我国的规划体系。在这一时期,“三河三湖”、三峡库区等重点流域和酸雨控制区、二氧化硫控制区等重点区域污染防治规划也相继出台,各省市普遍开展了环境保护规划编制工作,规划、省(自治区、直辖市)级规划、市县级规划和总体规划、区域规划、专项规划的体系已具雏形。“十一五”以来,环境保护规划步入了新的发展阶段。2007年,国务院印发了国家环境保护“十一五”规划。这是国务院次印发环境保护规划,它彰显了一种国家意志,具有里程碑意义。在这一时期,国家环境保护科技发展规划、国家环境保护标准规划等一批专项规划也相继出台,规划体系更加完备。

  通常认为,环境保护规划属于国民经济和社会发展规划的专项规划。这是环境保护规划自身发展过程的历史选择,与其目前的规划内容和实施模式相适应,在较长时期内不会改变。另一方面,环境保护规划与土地利用、城乡建设等国土空间规划的关系则长期受到忽视。“十一五”

  以来,基于资源环境承载能力的可持续发展理念日益受到重视,国土空间开发的环境管制在规划领域得到广泛认同。城乡规划法规定:城镇体系规划应包括城镇空间布局和规模、为保护生态环境需严格控制的区域等内容,建设用地总量、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护等应作为强制性内容。

  为规范城乡建设规划中环境保护专题规划的编制,建设部2005年启动了城市环境保护规划规范的制定工作,目前已完成征求意见稿。即便在控制性详细规划层面,城乡建设部门也要求环保部门参与审查并对具体的地块提出环境保护要求。

  遗憾的是,目前的环境保护规划对国土空间的谋划几乎处于空白状态,国土、城建部门就有关规划征求环保部门意见时环保部门常常处于“说不清、画不出、底气不足”的被动局面。例如,目前的城乡建设控制性详细规划中,环境保护专题规划基本处于“配盘”的尴尬境地,编制单位为了保持规划成果的完整性而罗列一些缺乏针对性的原则、标准,由于没有可操作性的编制导则和约束性指标,环保部门往往无法提出有分量的建议意见。有人说规划基本只能“纸上划划”,由于不能落实到空间上,无法做到“墙上挂挂”。环境保护空间规划的缺位同样导致了土地利用、城乡建设等国土空间规划中的环境保护专题规划自成体系、互不衔接,已不能满足形势发展的需要。

  环境保护规划的转型我国的规划正朝着长期性、战略性、空间性、综合性相结合的方向演进。国土资源部2001年以来在10余个省市开展了国土规划试点,提出了以国土资源配置和国土空间开发管制为核心的理念,希望将国土规划编制成兼具长期性、战略性、空间性、综合性的龙头规划,但目前仍处于探索阶段。国家发展和改革委员会2006年启动了全国主体功能区规划编制工作,意在根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,规范开发秩序,完善开发政策。国务院关于编制全国主体功能区规划的意见(国发〔2007〕21号)指出,主体功能区规划是战略性、基础性、约束性规划,是国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护等规划的基本依据。针对城乡建设规划技术性过强、综合性不足的问题,住房和城乡建设部正在改革城镇体系规划,强调战略性、综合性、前瞻性,在关注国土空间的同时更加突出经济、社会、环境的协调发展,目前已组织编制了京津冀城乡空间发展战略规划珠江三角洲城镇群协调发展规划等多个较大空间尺度的区域性城镇体系规划。

  从我国的规划传统和法律规定看,国民经济和社会发展规划的权威性短期内不可能被取代,今后它将继续发挥既有优势并增强国土空间指导和约束功能,真正成为龙头规划。国民经济和社会发展“十一五”规划已着手进行改革,从单纯追求总量平衡、部门协调转变为强调空间均衡和空间协调。作为国民经济和社会发展专项规划,环境保护规划必须对这一转变进行调适,土地利用、城乡建设等规划要求环保部门提出空间管制需求的倒逼机制也使得环境保护规划必须转型。2008―2009年,为了优化、统一市域规划体系,重庆市在规划体系改革方面进行了一次重要探索,初步提出了将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划合并编制的理念;此次改革还意识到环境保护规划在国土空间管制上的重要作用,将其作为战略性、长期性、综合性规划纳入合并范围,称为“四规叠合”。在叠合过程中,环境保护规划被要求突出两个硬性约束:一是空间约束,在区域开发中,自然保护区、生态保障区、生物栖息地等重要生态区域必须作为禁建区予以保留;二是总量约束,在制定人口规模、产业方向、用地总量等目标时要考虑资源环境承载能力,超过环境容量必须进行调整。遗憾的是,现有的环境保护规划还无法完全承担这样的使命。

  规划的主要作用是调配资源。国民经济和社会发展规划主要调配社会资源,一是通过政策杠杆引导各类社会主体的人力、财力、物力向规划确定的重点领域、区域流动;二是直接配置财政资金,城乡建设规划、土地利用总体规划主要配置土地这一自然资源。在社会主义市场经济体制逐步健全的情况下,分配财政资金成为国民经济和社会发展规划重要的作用之一。作为它的专项规划,环境保护规划虽然能够争取、调配一定的财政资金且额度在逐年上升,但由于环保部门对财政资金没有主导权,规划的实施处于“等、靠、要”的被动局面。而城乡建设、国土部门自身拥有资源主导权,规划的实施相对容易。规划的强制力主要体现为对某种资源的支配力,环境保护规划缺乏权威性、严肃性和可操作性的根源在于其没有可供规划和调配的对象。从增强规划的权威性、可操作性,提高规划的地位,充分发挥规划作用的角度来考虑,环境保护规划应加强对资源环境承载能力这一重要自然资源的配置。

  目前,我国环境保护法律和制度体系虽已初步形成,但仍难以适应可持续发展的要求。主要表现在:指导思想上仍然注重末端治理,对环境保护规划和事前预防重视不够;管理手段上仍然偏重对新建项目和现有排污企业等承载的人口、经济规模和纳污总量进行定量分配和管制。

  可喜的是,部分地区的环境管理者已在改革环境保护规划、强化国土空间谋划方面进行了积极探索。为了与国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划相协调,把环境保护融入经济社会发展的大战略,变被动为主动,大连市环境保护局2009年编制完成了大连市环境保护总体规划(2008―2020),得到了专家学者的高度评价并引起了环境保护部的重视。环境保护部有关负责人表示,将在全国各地推广大连市的做法并研究编制全国环境保护总体规划。另外,2009年以来,环境保护部开展了环渤海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河中上游能源化工区五大区域重点产业发展战略环境影响评价,意在通过考虑各区域资源环境禀赋,制定相应产业发展和环境保护政策,形成合理的产业地域分工。这是环保部门在国土空间精细开发、关键区域精细管理领域进行的一次有益尝试。

  结论及建议我国的规划由国民经济和社会发展规划、以城乡总体规划和土地利用总体规划为代表的国土空间规划两个序列组成。由于国民经济和社会发展规划对国土空间管制的指导性不足,难以真正起到龙头规划的作用,集长期性、战略性、空间性、综合性于一体的发展规划缺位导致两类规划自成体系、互不衔接。准确地说,我国尚未建立起统一、协调、完整的规划体系。

  通常认为,环境保护规划属于国民经济和社会发展规划的专项规划。这是环境保护规划自身发展过程的历史选择,符合人们现有的认知水平,与它目前的规划内容和实施模式相适应。但随着国土空间开发的环境管制理念越来越受到重视,城乡建设规划、土地利用总体规划都竞相要求环保部门提出基于环境保护的空间管制需求。环境保护规划长期忽视对国土空间进行谋划的状况已不能满足形势发展的需要。

  目前已出现了将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划合并编制的思潮。在合并编制战略性、空间性、长期性、综合性规划的设想中,环境保护规划被提升到与国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划同等重要的地位。环境保护规划应当在继续履行好争取财政资金等社会资源功能的同时,增强对资源环境承载能力这一重要自然资源的配置功能,转变为横跨国民经济和社会发展、国土空间开发管制两大领域的综合性规划。

  环境保护规划的转型需要强有力的技术手段作为支撑。理论研究明显滞后于规划实践是目前环境保护规划工作的薄弱环节,环境容量核算、环境经济核算等领域的基础研究长期未能取得突破性进展,制约了环境保护规划的发展和深化。必须加强环境保护空间管制的基础性研究,建立一套诸如城乡建设规划以容积率为代表、土地利用总体规划以耕地保有量为代表的约束性环境保护规划指标体系,增强其权威性和可操作性,充分发挥规划的作用。(作者单位:重庆市环境保护局)

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