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中国农村环境保护的定位和策略分析#
作者:管理员    发布于:2017-04-25 09:03:05    文字:【】【】【

  昨者黄明杰博士研究生中国人民大学环境学院北京市一、中国农村环境保护面临的挑战和农村环境问题的分类改革开放以来,我国农村经济快速发展,但随着农村经济的发展,农村环境污染和生态破坏问题日益突出,农药化肥农膜污染加剧,秸秆焚烧、污水灌溉和养殖业污染日趋严重,乡镇工业污染迅速蔓延,农业生态系统退化,植被破坏土地退化严重,成为影响农村社会经济可持续发展的重要因素。①农村环境问题极大地冲击了作为弱势产业的农业和弱势群体的农民;农村环境的破坏正在逐步地、以隐蔽或公开的方式瓦解着我国农业的基础条件,因而农村环境问题成为了“三农”问题的重要内容〔2目前农村环境问题的分类狭义的农村环境是与城市环境相对而言的,是以农民聚居地为中心的一定范围内的自然及社会条件的总和〔2 1994年国务院机构调整中,更是明确本文系贵州省科技厅课题“喀斯特地区石漠化综合治理碳汇计量模型的研发与示范”(编号:黔科合SY字2010)的部分研究成果u提出了“农业环境保护”的概念,并按分工管理的原则一直将其划归国家农业部管辖。之后在有关农村和农业的立法和国务院文件中,一般将涉及农业和农村环境保护的概念统称为“农业环境保护”,特指对农业用地农业用水、农田大气和农业生物等农业生态环境的保护。〔i就具体的农村环境问题来看,已经有诸多的研究对农村环境问题进行了详细的罗列:主要表现在:①乡镇工业污染。②畜禽养殖业污染③农业面源污染。④农村生活环境污染。⑤农村自然资源破从前期的研究来看,农村环境污染和破坏的分类没有以与当地环境密切相关的村民为核心,忽略了农村环境问题与他们的关系、在治理上他们的参与以及终他们如何从农村环境保护中受益等问题笔者认为,以村民为中心,从农村环境问题的整体性来看,可以分为以下层面自然生态环境:以自然村为单元的周边自然生态环境,包括集体和个人承包的天然林人工林、荒①国家环保部文件(环发1999 247号)附件:国家环保部关于加强农村生态环境保护工作的若千意见,1999年11月13u山、河流、小溪在生态学上的范围可以定义为除了农田、人工果园及农舍以外的景观概念。而自然生态环境为当地社区提供了丰富的自然资源和良好的生态产品,是保障农村生活环境美好的重要基础农村自然生态环境的破坏表现在森林破坏、矿产资源开采、动植物的不可持续利用、水源污染水土流失等方面因此,农村自然生态环境的保护具有极大的外部性。

  农业生产环境:包括农户承包的农地以及经果林、畜牧产品用地等农业产品具有很强的生态属性,而且生产这些农产品的土地资源也具有很强的生态属性;化肥农药的污染是农业生产方面的主要问题,食品安全就主要缘于农村生产环境的破坏而引起农产品的生态属性和农产品的食物安全与市场具有密切的关系,因此,城市人更关注农产品的安全问题农村居家环境:以自然村(社区)为单元的农村居家环境,包括农户居住的房屋和庭院、农舍周边家禽畜圈舍饮用水源、公共活动场所及道路等方面农村的居家环境由于缺乏有效的环境管理和规范,脏、舌L差较为突出,特别是由于人畜粪便、生活垃圾的管理不当,极易造成生活污染和疾病的传播二、中国农村环境保护的理论基础农村环境问题不但凸显了针对生态破坏和污染的农村环境保护存在的极度外部性问题,同时也反映了农村和城市环境特点及造成环境问题的根源不同。目前,为的理论观点是“污染者付费原则”(PPP,pollutionpayprinciple),政府依法对环境征税,即“庇古税”具体措施可以通过公共政策制定者、私人和市场二种途径来解决在出现外部性的领域,由于市场机制失灵,传统的解决办法就是由政府干预干预的方式可为两种:一种是由政府直接控制带来负外部性的活动本身;另一种选择也是为普遍的选择是对带来负外部性的活动征税(如污染税),这种解决方式由庇古提出,被称为庇古税或庇古觯这也是政府对环境保护主要进行的社会性管制的理论基础2私人――理论是科斯定理科期定理是基于可实施的产权的自发解决方法。科斯断言,只要产权界定清楚,同时又没有交易费用,那么,外部性所导致的低效率就可以自发地得到解决科斯解的含义与庇古解截然相反,即主张当事人以自愿的市场交易方式来解决外部性问题,实际上就是主张外部性的市场解。

  3.市场――在外部性和市场缺失的情况下创造一个附加市场以市场为基础的政策有矫正税收与补贴等的作用,征收排污费和生态补偿就是矫正税收与补贴的具体措施在科斯思想的启发下,阿罗(Arrow,1969)指出,外部性的产生在本质上是缺乏某一种竞争市场,这样,在产权界定清晰且可实施的情况下,就可以创造出一个夕卜部性市场(如污染市场),用以交易一种权利,从而将外部性内部化在实践中,这一思路得到了广泛运用,为典型的是在发达市场经济中普遍实行的可交易的排放物许可证制〔10但因为环境外部效应产权界定困难交易成本的存在、利益方很难协调等原因,这种方法只在某些情况下有效。

  由于总有“政府失灵”和“市场失灵”的存在,单独依靠政府干预或单独依靠市场机制不能完全解决外部性,实行政府与市场的二元调节机制则可以相互弥补各自的缺陷。

  三中国农村环境的政策和策略农村政策的制定需要从解决问题出发,目前农村环境问题的严重性是非常清楚的,因此,政府在政策制定的指向上也比较清楚,目的就是要防止和减轻农村环境的各种污染和自然生态的破坏。但是,如果缺乏针对农村环保问题的原因和以当地人为中心来制定解决方案,农村环境保护的解决就没有可操作性,农村环境保护的成本也将非常高昂。

  中国农村环境问题认识的开始我国对农村环境问题的关注早是从农业环境问题开始的,政府很早就开始重视并提出了众多想法,同时采取了许多积极有效的措施在中国农业环境保护大事记中,早在1970年,周恩来总理就指出:“对我们来说工业公害是个新课题工业化一搞起来这个问题就大了。农林部门应该把这个问题提出来,农林又要空气,又要7水”②1985年7月,国家农业部还发布了中国农业环境质量报告书(1983年度),次对农业环境问题做出了系统的调研但由于当时对农村环境认识的局限性,使得政府只是过多地考虑农业基础设施的改善,对农村环境问题则未作出建设性的思考和采取有效的措施随着城市工业垃圾向农村的转移,农村基础设②吕莎:生态文明与中国发展,中国社会科学报,2009年施的落后和分散导致农村面源污染的加重,对农村环境问题研究的课题才逐渐显现,1996年7月,江泽民总书记在第四次全国环保会议上指出:“我国环境保护工作已经有了较大进展,既要肯定已有成绩,又要清醒地看到目前我国的环境形势还相当严峻城市环境污染仍在加剧,并向农村地区蔓延,生态破坏的范围在扩大必须认识到,保护环境的实质就是保护生产力,这方面的工作要继续加强。”当时的国家总理李鹏也指出“农村要重点加强乡镇企业的污染治理,大力发展生态农业,广泛开展植树造林,控制水土流失,积极防治荒漠化”此时,对于农村环境的问题开始有所认识,但在农村这一层面上却未出台任何政策性法律法规,因此,不能从本质上遏止农村环境的逐步恶化解决农村环境保护问题的具体策略1998年出台的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定,农村环境正式纳入工作议程;1999年4月16日由国家环境保护总局、农业部、财政部铁道部交通部中国民用航空总局等共同颁布的秸秆禁烧和综合利用管理办法,在对农村环境综合考虑的前提下,提出了对秸秆的生态利用,强调农村环境治理的决心,为农村环境的重视和治理拉开了序幕;同年11月1日,国家环保总局还印发了国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见,这是个直接针对农村环境保护的政策规范2000年出台的村镇规划卫生标准,对农村住宅建筑用地村镇用地、乡镇企业、集贸市场、道路等设施建设做出了规定,并提出农村粪便垃圾进行无害化处理2006年2月,国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施的通知,详述了用于农村环境改善的资金解决渠道,提出把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置,2006年10月,全国生态保护-―五“规划对”十五“工作进行了回顾2007年5月,国家环保总局颁发了关于加强农村环境保护工作的意见,该文件进一步提出了一些加强农村环境保护工作的意见,督促相关单位积极开展农村环境工作2007年11月,国务院发布的国家环境保护”十-一五“规划提出:按照环保行动计划。同时,国家环保总局还发布了关于加强农村环境保护工作的意见,进一步落实党的十七大会议精神:要建设生态文明,统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设2008年2月,第十届全国人民代表大会常务委员会也发布了中华人民共和国水污染防治法,提及了农村水污染措施,对农药的使用,并对畜禽、水产养殖等做出了规定,以确保农村水资源不受污染。

  从现行的政策制定和采用的策略可以看出,党和政府在对农村环境的保护上还在沿用城市环境治理的思路,忽略了大的受益者主动参与到农村环境保护决策过程中并应受益的情况但从国家环境保护总局出台的环保小康村建设来看,说明国家已经把农村环境保护的行动落实到了村这个层面,但依然缺乏把环境保护与发展结合在一起的有效措施,村民也缺乏参与的动力回顾以前的农村环境保护工作,以下方面还面临巨大挑战:注重农村环境的问题而忽略了与农村环境密切相关的群本村民目前,居家环境的保护是能体现村民参与的层面,村民一般都愿意把与自身利益密切相关的环境管理好。居家环境问题不仅仅是简单的环境保护问题,这需要长期的健康卫生教育,饮用水设施的完善,居家环境卫生的管理,村一级社区组织对垃圾污水、粪便的集中管理总的说来,这个层面的问题,是新农村建设中人的素质提高的过程和农村基层组织化建设的过程。

  在农村生产环境方面,表现出以家庭为主体的小型与大市场割裂;在农业生态环境的保护方面,不仅仅是农村的责任,更多的是市场交易的不平衡引致在自然生态环境的保护方面,没有体现当地人是自然生态环境的保护者,且应是自然生态环境的受益者,因此,在产权的保障方面,在生态产品的收益方面(如自然保护区),生态旅游必须向当地人倾斜。

  值得指出的是,政府在制定农村环境保护政策时仍缺乏宏观视野,在具体问题上没有清晰的分层,因此,在解决问题的办法上没有真正体现环境的外部性特点。如在农村自然生态环境保护方面体现了环境外部性强的一面,需要国家制定相应的政策,通过生态补偿强化保护法律、法规来完成强调防治污染,缺乏与发展的联系现有政策都表述了农村环境方面的问题和严重性,并提出了防止农村环境污染的法律措施和执法要求,这是沿用城市污染防治的思路和手法来解决农村的环境问题但在如何减轻污染和自然生态环境破坏方面,则缺乏具体的实施措施此外,农村工作的其他部门如各级扶贫办在扶贫发展工作中缺乏具体的环境保护意识,在具体操作上也没有环境保护的内容注重农村环境保护的结果而忽视了农村环境保护的成本针对农村环境面临的问题,多数的政策建议是进行工程性的环保设施建设和保护工程的开展,这些方案体现了外部人对环境保护的视角,即资金投入是解决农村环境保护的主要途径而农村环境保护的问题并没有内化为社区自己的问题外部的资金投入并没有应用到关键的方面(如加大农村生态产品的补贴,创造良好的生态市场条件等),因此,新技术的推广和应用必须内化成为社区的内容。从十几年前贵州省尝试过的参与式自然保护与社区发展的经验一一“草海的模式”可以看出,参与式自然保护的核心是把当地的老百姓由原来的自然资源破坏者转变成为自然资源的保护者五、农村环境保护的一些新思路笔者认为,农村环境问题的解决,在思路和政策制定上必须包括三个层面(即农村的自然生态环境,农村的农业生产环境和农村的居家环境)同时,以村为主体,综合各部门的资源,通过新农村建设体系来进行农村环境保护工作的全面开展1.构建新型农村环境保护体系建立完善的农村环境保护体系,即包括3个方面。一是农村的居家环境保护,可纳入新农村建设的内容,环境保护与提高当地农民生活水平结合在一起二是农业生产环境的保护与市场有着非常密切的关系,可从市场入手,建立起农业生产资料的生态标准和农产品的生产标准产品的生态标准及市场准入制度等在信息公开等方面,消费者也应在环保意识方面得到提高可以说,自然生态环境有着极强的外部性,需要全人类共同关注,需要国家的资金投入和倾斜,因此,生态补偿、转移支付将成为重要的手段。

  2环保机构应从执法机构转变为服务机构目前,国家环保资金在农村环保方面的投入逐年加大2008年,国家环保总局联合财政部安排了5亿元中央农村环保专项资金,支持700个村镇开展环境综合整治和生态示范建设,一批突出环境问题将得以解决,400万群众直接受益。但是,这些资金多用于环保设施的建设和污染的防洽在农村环境保护的设施方面,即使环保系统意识到了农村环境保护的特殊性和特点,环保系统依然需要加强其基层人员在项目操作方面的能力的提高,以及服务意识的树立,而绝不仅仅是建立执法过程。

  统一农村环境保护目标,建立多部门的合作机制农村的发展是多部门共同投入、共同推动的一个过程在中国部门条块分割比较明显的状况下,投入的项目并没有一个共同的目标,如果能够制定共同的目标环境保护基础上的发展目标),并形成多部门合作的机制来共同实现这个目标,将更能够大限度的利用资源,从而解决农村环境保护的有效推动把发展与农村环境保护相结合,创造村民保护环境的动力在政策的制定中,农村环境保护的重点是污染防治和防止自然生态环境的破坏,但在操作过程中,必须把环境保护的活动和发展结合在一起如发展生态农业,防治农业生产的污染特别是在西部贫困地区,贫困与环境有很强的关联,以环境保护为导向的扶贫项目理念和工作思路就显得尤为重要。

  在扶贫干预活动中,村民与卫生、林业、环保部门的共同讨论且达成共识,方能达到环境保护和经济发展的平衡

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