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环境保护投入效益大化研究
作者:管理员    发布于:2017-04-22 09:02:54    文字:【】【】【

  经济与管理环境保护投入效益大化研究陈朝宗S曾正滋2(1.福建行政学院,福建福州350002;。福建江夏学院,福建福州350108)环境保护投入效益大化具体表现为环保投入形式的优化,环保投入方法的优化,环保投入在空间上的优化,环保投入在行业上的优化,环保投入在污染源上的优化,环保投入在污染链上的优化。

  效率便成为我国经济与社会生活中重要的课题。基于此,本文分析了环境保护投入的目标、类型和方法,进而阐述环境保护投入效益大化应具体表现为环保投入形式的优化,环保投入方法的优化,环保投入在空间上的优化,环保投入在行业上的优化,环保投入在污染源上的优化,环保投入在污染链上的优化等。

  政治效益主要是考虑个国家、一个政府的国际形象,在当今环保已经成为人类面临的基本问题,正日益紧密团结起来改善生态之时,加大环保投入、提高环保效益无疑可以避免西方国家在生态环境上做文章,鼓吹“中国环境威胁论”。同时,加大环保投入,提高环境质量,也是我们国家作为一个正在复兴的大国应有的国际责任。

  经济效益主要是考虑个国家、一个地区经济可持续发展问题,其核心的问题是经济的增长与生态环境的相互协调问题,避免生态失调、环境污染给经济的发展带来负效应,从而阻碍经济的发展。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期,也是矛盾多发期,人口、资源与环境对经济社会发展构成的硬约束又是其中的主要矛盾之,寻找到一条高效益的环保投入途径,从而缓解该矛盾,无疑将突破经济社会发展的重大瓶颈。

  -),男,福建安溪人,福建行政学院教授;曾正滋(1982 -),男,福建德化人,福建江夏学院讲师。

  社会效益主要是考虑1个国家、个地区社会和谐问题,它包括生态环境与经济的和谐、生态环境与社会的和谐,核心问题是以生态文明推动社会的文明与进步。当前我国社会中,环保已经成为一个公众普遍有切身体会、集聚了众多社会矛盾的领域,高效益的环保投入将是政府执政力和公信力的佳体现方式之。

  人文效益主要是考虑个国家、一个地区生态环境与人的发展、文化的发展相协调,核心问题是以人为本,科学发展。从公众对环境的基本需求出发,解决与民生相关的环境问题,防范环境风险,促进社会和谐。

  我国目前从中央到地方都在推行科学发展观,科学发展观的核心是以人为本,把人的放在高于―切的位置,同时强调全面协调可持续发展,这是我国一切工作的总目标和基本指导思想。在科学发展观的指导下,我国环境保护投入的目标就应该确定为经济效益、社会效益、人文效益三者有机地统,人文效益优先,兼顾经济效益和社会效益。

  二、环境保护投入的类型环境保护投入有许多种类型,每一种类型都有两种不同的投入方式,这两种投入方式各有其优点和缺点,但就二者相比较而言,其中种投入方式肯定比另一种投入方式总体上更优,有时候甚至其中一种投入方式占优势。到底哪种投入方式好,既有的标准,又有相对的标准,其相对的标准要根据各个地区不同的地理环境条件和经济社会现状综合评判。

  综合国内外环境保护投入的理论和实践,本文把环境保护投入概括为以下五种类型,这些类型所涉及的内涵虽有某些交叉,但为了研究的完整性,本研究认为这种交叉还是必要的。

  (1)积极的投入和消极的投入积极的投入叫做环境保护投入,其立足点在于环境预防、环境维护和环境优化。积极的投入以人力、物力、财力、技术用于研究、发展和应用节能减排技术,减少废物、废气、废水排放量。积极的投入集中于源头治理,显然应该是我国实施节能减排战略后的重点投入方式。具体形式包括生态保护投入、生态补偿投入、生态重建或生态恢复投入、减排投入、环保处理技术研究投入等方面。清洁生产和循环经济是这种积极的环保投入的典型。

  消极的投入叫做环境治理投入,它的立足点在于治理。消极的投入是将人力、物力、财力、技术直接用于治理环境污染的种投入模式。它集中于环境污染末端治理、环境应急处置等。环境末端治理是一种“头痛医头,脚痛医脚”的环境治理模式,它只对环境污染事实进行治理,不考虑治理造成环境污染事实的源头,即所谓“只治其然(结果),不治其所以然(原因)”。环境应急处置是环境严重污染到已经危及民生时采取的紧急抢救性投入。

  (二)有形的投入和无形的投入有形投入是通过人力、物力、财力的投入实现生态优化和环境保护目标的一种环保投入模式。有形投入强调以现代科技为核心整合人、财、物等各种资源,进行环境治理和生态保护,这是生态文明建设的直接保障。

  无形投入是通过制度、政策、管理方式创新的投入实现生态优化和环境保护目标的种环保投入模式。制度、政策、管理方式的投入之所以也叫做环保投入,是因为制度、政策、管理方式的创新也是需要成本的,这种成本包括制度、政策、管理方式创新的研究成本、设计成本、试验成本、推广成本。

  直接投入是投入一定的人力、物力、财力直接用于生态优化和环境保护的一种环保投入模式。例如投入定的人力、物力、财力直接用于内河整治。

  间接投入是投入一定的人力、物力、财力用于研究某种技术和手段,再用这种技术和手段更高效地完成生态优化和环境保护目标的一种环保投入模式。例如投入人力、物力、财力用于研究纳米技术,再用纳米技术清洁内河水源、水体。

  计划投入是将政府预算资金用于生态优化和环境保护的一种环保投入模式。这种环保投入模式实际上是政府投入模式。

  市场投入是企业资本和民间资本用于生态优化和环境保护的种环保投入模式。这种环保投入模式以营利为目标,实行市场化运作。

  (五)营利性投入和非营利性投入营利性投入是企业资本和民间资本以营利为目标,通过市场化运作方式投入环境保护领域,达到生态优化和环境保护的种投入模式。

  非营利性投入是企业捐献资金和民间捐献资金直接投入环保社会公益事业的投入模式。这种投入模式不仅包括财、物、技术的投入,而且包括人力的投入,例如,环保志愿者的环保行为与环保活动。

  三、环境保护投入的方法长期投入和短期投入这两种方法是从环保投入的时间跨度做出的区分。长期投入是指以政府为主的投入主体针对一些基本的环境问题或具有重大影响的环境问题做出的长时段的战略性投入。短期投入则指以政府为主的投入主体针对单一性的或突发性的环境问题做出的短期应对式投入。常见的就是当出现环境污染时,政府为尽快解决污染、恢复生产生活紧急调集人力、物力、财力的投入。

  整体投入又叫系统投入,是指从系统论出发,将环境问题看作是个系统问题,综合考虑各个因素,按照生态环境本身的逻辑进行环保投入,改善环境。局部投入是指针对局部问题,只对特定区域、领域、行业等进行的环保投入。

  集中投入是指在较短时间内,针对特定环境问题进行的大规模投入,它着眼于快速和根本解决问题。

  分散投入则是指对区域内各种环境问题进行规模不一的投入,或者在较长时间内对同一个环境问题做出多次投入。

  一般投入是指针对普遍存在的基本环境问题,不加以区分的“撒胡椒粉式”地投入。一般投入是“面”

  上的投入,着眼于解决普遍性问题,更具有平均主义的倾向。重点投入是指针对重点环境问题,在特定区域、流域、行业或污染环节上的投入,重点投入是“点”上的投入,着眼于解决重点问题,更注重环境治理的效率。

  四、环境保护投入效益大化环保投入形式的优化积极投入为主,消极投入为辅。环境末端治理也好,环境应急处置也好,本质上都是一种消极性的投入,这种投入只能治标,不能治本;只能治时,不能治长久。我国长久以来的环保投入偏重于消极投入,虽然其治理效果看起来直接、“立竿见影”,但往往是短期的、低效的,过不了多久原先的污染问题又会再次出现,而且往往污染加重,导致1次比1次的投入层层加码,甚至特定的环境问题会演化成为1个无法治愈的“顽疾”,宝贵的环保投入“打了水漂”。因此,优化的环保投入应该将投入的着眼点从污染链的末端前移,从源头治污,直至将污染逼制在萌芽状态,通过退耕还林、封山育林、生态补偿、清洁生产等积极投入手段保护生态,预防污染。

  维持有形投入,增加无形投入。环境是有形的,有形的环境需要有形投入,用有形的手段去治理有形的环境,这是环境治理的传统手段。但有形投入的增加并无法从根本上改善环境,而且有形投入总是要受到社会资源总量的限制,因此,相对于有形投入边际效益的下降趋势,无形投入具有边际效益递增的优势,增加无形投入已经势在必行。特别考虑到我国现有制度、政策和管理方式上存在的种种历史遗留问题,已经不适应经济社会的快速发展形势,束缚了市场和社会的活力,大力实施制度创新、政策创新和管理方式创新无疑可以有效盘活社会资源存量,释放市场和社会活力,实现环境保护投入的优化配置,将益。同时,因为制度和政策具有引导和学习功能,无形投入的增加更可以通过制度、政策和管理方式的引导作用,潜移默化地提升公众的环境意识,塑造生态文明所需的精神品质,从而在根本上为环境改善提供社会土壤。

  巩固直接投入,重视间接投入。日益增加的环境污染事件需要我们保持大量的直接投入,用于治污去污。但直接投入属于应用型投入,着眼于即时应用,毕竟不是长久之策。增加间接投入虽然从短期上看见效慢,却是长远之策。间接投入主要用于基础意识的培养、基础制度的构建、基础科学的研究和基本设备的研制,它是所有应用型投入的基础,一旦产生效益,那远非一两项应用型投入可以比拟。

  保证政府投入,引导市场投入。现阶段我国政府无疑承担着大的环境责任,需要付出大量的环境投入,这是我国环境保护投入的主要来源。全国在“十二五”期间实现规划目标和建设任务需要全社会环保投资3万多亿元。为此,应合理划分环境保护事权、财权,理清各级政府在环保投入中的责任;建立环境保护投资稳定增长机制,强化政府环保投入的主体地位,以建立和疏通环境保护投资有效渠道为重点,以法律法规的形式予以保障;强化“211环境保护”预算科目经费保障,确定环境保护年度预算经费占财政预算支出比例,以新增财政收入为突破口逐步提高政府预算中环保投入比重;完善财政转移支付制度,将环境保护作为重要因素予以考虑,将主体功能区、环境基本服务均等化作为重要的因素;提出有利于环境保护的税费政策;创新环境金融产品;改革环保投资统计框架,优化调整环境保护投资口径,提高环保投资决策分析能力。“政府对环境保护投入的重点,应是公益性很强的环保基础设施的建设;跨地区的污染综合治理;跨流域大江、大河、大湖等区域环境治理;环境保护的基础科学研究等。因为这些领域社会效益大,经济效益低,风险大,投资多,是单个企业和个人不愿或无力涉及的。政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷。”

  但世界环境保护进程表明,在市场经济的大背景下,单纯依靠政府投入,无法取得环境保护的佳效果。现代市场的功能就是实现资源的合理流动和优化配置,以市场运作放大资源使用效益。我们应该放弃传统的政府单打独斗,代之以政府投入引导和带动市场投入,灵活运用利益调动机制,鼓励更多的企业资本和民间资本投入到环保领域,至少能够避免政府独木难支的窘境,往好的方向发展,则既可以为企业资本和民间资本开拓新的增值空间,又可以实现政府“花一块钱办十块钱事”的杠杆效应。

  引导营利性投入,激发非营利性投入。世界环保事业的初推动力量来自于公众,没有公众参与就没有环境运动。公众通过大量义务的劳动、广泛的宣传、深入的调查研究以及无偿的捐资,有力地推动了环境保护运动。环保先行国家的经验表明,哪一个国家的公众投入多,哪一个国家的环保就搞得好。

  相对于营利性投入的利润追求,非营利投入更多基于对环境的热爱和对环保的社会责任感,在我国,政府对营利性投入必须使用各种资金扶持、税费优惠、政策倾斜、设施配套等昂贵的诱导措施,但对于非营利性投入,则更多只需要政策松绑和宣传示范,显然,这样政府既减少了投入,又获得了更长远、更广泛、更可持续的环保效益。

  (二)环保投入方法的优化改变短期投入占比过重的局面,注重长期投入。综观我国环保现状,短期投入占比过重,环保投入存在着欠缺力度和深度、“见木不见林”的问题,政府疲于应对各种突发事件,无法根本改善生态。当前的环境保护越来越成为一个根本性的、牵涉到经济和社会诸多基本面的问题,解决的总体思路应该是:坚持立足当前,着眼长远,处理好近期、中期和长期的关系。全面规划、分阶段推进,合理确定生态建设的各阶段目标,使之与全面建设小康社会目标相衔接。

  在现实操作中,不应该再局限于短期投入,而应注重长期投入,甚至应该在定时间内向长期投入倾斜,以弥补历史欠帐。主要可以向以下领域进行长期投入是加紧进行基础理论研究,结合国内外先进经验,调研并制定适合各地情况的基本环保法规,实施基本环保制度,如关于生态补偿和排污权交易的制度,以及鼓励公众参与环保的制度;二是为环保基础技术研发提供资金支持,在节能减排、水资源保护、空气保护、新能源开发、环保产品研发等方面对相关科研院校和企业创造有利条件;三是在提高公民环境意识、强化社会的环保责任感方面进行投入,由相关部门组织系列环保宣传活动、科普活动、实践活动等。

  加强整体投入,取消局部投入。现代环境保护特别强调系统观点。从生态学的视角来看,任何人、动植物和无机物都只是自然生态链中的一个角色,都有其“生态位”(指个种群在自然生态系统中,在时间空间上所占据的位置及其与相关种群之间的功能关系与作用),所谓的环境问题事实上就是指人、动植物或无机物出现了“生态位”错乱,即该种群失去了正常的生态功能,并且与周边种群的和谐关系被破坏了。人类赖以生存的生态环境中,各个问题环环相扣,任何一个问题的解决都不会是孤立的,必须从整体着眼才能根治环境问题。

  在我国当前环保形势下,特别强调要以整体投入(主要是流域和区域综合整治)代替局部投入模式,突破行政区划和“地方保护主义”,走出各个行政区“搭便车”的困境。比如,以往的水污染治理,总是只盯住减少污染企业的排放,味地用行政高压手段进行控制,往往只是事倍功半。事实上,根治水污染,还要注重以退耕还林、退牧还草、封山育林为主的水源地保护;要推行清洁生产和循环经济,提高企业生产的环保标准;要转变经济模式,以环保产业、高新产业代替“高耗能、高污染”产业;要改变居民消费意识,增强绿色消费观念;要在制度上打破行政区划,改变各个行政区的自我保护和“搭便车”观念,推行生态补偿制度。

  目前的环保投入正在由分散治理向综合治理方向发展,综合治理可以有效提高环保投入的效果和效益。综合治理是一个十分复杂的问题,以流域水环境的综合整治为例,流域的污染源分布、比例、上下游区域的产业结构、环境容量以及污染物的降解等问题都要求环保投入应该统筹考虑,确定投入的方向和结构,以保证有限的资金发挥大的效果和效益。

  采取集中投入,以点带面。环境问题累积到现在,已经存在了很多需要根治的“顽疾”,必须依靠短期内大规模的针对性投入才能解决,全国在建设生态省的过程中应突出重点领域和重点区域生态工程建设,着力解决当前人民群众反映强烈的生态环境问题,使生态省建设在近期内取得明显成效,起到良好的示范带动作用。

  但必须注意的是,在现实操作中,限于环保资金的不足和环保政绩的需要,我国的集中投入出现了应付突发性环境问题的特点,经常沦为“头痛医头,脚痛医脚”的运动式投入,就像1998年那场声势浩大的免的结果。

  明确功能划分,突出重点投入。国家环境保护“十二五”规划基本思路提出了区、重点问题,结合“十二五”阶段特征,选准抓手,务求实效,努力实现重点区域的环境质量改善,保障环境安全。另一方面,应充分考虑资源承载力和水、气环境容量,严格遵循区域主体功能定位,落实环境功能区划要求,分区控制,合理调整产业布局。充分体现环境污染特征的区域性差异,实施区域性污染物总量控制,进一步突出目标指标的地区差异性,强化指导性。根据经济发展阶段特征,区分轻重缓急,分阶段落实环境保护的任务措施,强化针对性和可操作性。

  (三)环保投入在空间上的优化在空间上,环保投入要强调区域统筹。首先,注重城乡统筹和各地区社会经济发展统筹。城市作为传统的污染集中地,城市工业又是染污的重中之重,理应得到较大的环保投入。

  但国家环境保护“十二五”规划基本思路也明确指出,“十二五”期间,我国面临的环境形势将出现和局部地区为主向涵盖区域、流域和尺度转变“这两个转变,因此,必须适时适地加大对小城镇和农村的环保投入。

  其次,应以流域统筹和流域综合治理为突破口,从流域的整体考虑,突破行政区管理体制和机制上的限制,实现水环境保护投入资本和要素等等在不同行政区之间的分配。在追求流域整体的环境保护投入效果和效益的大化过程中,可能会牺牲个别地区的局部环境效益,从而实现流域环境保护的整体统筹。

  要突出上游地区综合治理,坚持治理和保护并举,在采取工程措施、生物措施和农业技术措施强化水土流失治理的同时,要充分发挥大自然生态修复能力,加强对主要江河流域上游水土流失潜在程度较高地区的封禁治理和预防保护,推进退耕还林和生态公益林建设,科学调整林种比例,优化土地利用,提高土地综合生产力。

  同时注意城乡统筹和各地区社会经济发展统筹。以水环境保护投入的效果和效益为准则,即充分发挥市场机制的作用,综合考虑和平衡上下游之间的社会经济发展平衡以及污染物的降解分配关系。环保投资应既考虑环保投入的效率,又兼顾流域上下游、不同区域、不同的经济发展水平、不同的经济规模以及不同的科技水平条件下的环境保护投入;应既兼顾公平、又突出效率,既避免有限的环保投入缺乏效率,又避免全部投入到个别环保效益好的地区以及单个污染源的治理。

  (四)环保投入在行业上的优化研究表明,环保投入在“两高型”“高污染、高耗能”企业和环保行业的投入具有明显的优势效益。

  因此,一方面应该加大对“两高型”企业的投入。另一方面,应该加大对新兴环保产业的支持力度。要研究开发拥有自主知识产权的具有国际先进水平的环保技术和产品,巩固和提高具有一定比较优势、国内市场需求量大的环保技术和产品。大力发展废水和废气污染防治技术、固体废弃物处理技术。重点发展燃煤电厂烟气脱硫除尘、城市污水处理、医疗废水处理、固体废弃物综合利用、城市垃圾处理、汽车尾气催化净化器等技术和装备。

  (五)环保投入在污染源上的优化突出饮用水源优先保护,实施污染源统筹。国家环境保护“十二五”规划基本思路提出“以人为本,质量切入,夯实民生,增进人民福祉。”把喝上放心水等老百姓切身相关的问题作为“十二五”的重点,着力解决水质黑臭劣V类问题。优先保护饮用水源地是以人为本原则的必然要求,对不同污染源的治理投入要突破对污染源的分散治理的传统模式,根据历史不同区域不同污染源的治理的效果和效益,集中优势的有限资金,以流域整体环境容量为杠杆,以水环境功能区达标为目标,重点治理、重点解决不同区域的突出问题,实现环境保护投入资本和要素等在污染源治理之间的统筹。

  根据国内相关研究,水源地的主要污染源是工业、畜禽养殖业、生活污水、农田径流和生活垃圾,以污染源治理的环境“效益一投入比”做比较,在这五个主要污染源当中,畜禽养殖业治理的环境“效益一投入比”大,工业废水治理环境效益次之,而农田径流治理的环境“效益一投入比”为小。因此,从污染源的治理来看,也应该有所区分,集中治理规模化畜禽养殖业和工业废水污染,充分保证饮用水源地的保护和水质安全。

  (六)环保投入在污染链上的优化污染链描述了各种污染物之间、污染物与清洁物品之间的先后关系和因果关系,比如食物链中污染物对动植物直至对人体的污染、流域上游对下游的污染、工业产品中上游产品对下游产品的污染。环保投入在污染链上的优化要遵循的基本原则就是“源头治理”,只要找到了污染源,集中治理,就能掐住污染链的“咽喉”,从而起到事半功倍的效果。遵循实施意见的思路,着力加强区域污染防控,加快整治重点流域、主要海湾和近岸海域。推进畜禽、水产养殖污染治理,发展农村沼气,控制农业面源污染。

  从源头治理的原则出发,在区域上,应加大对农村和小城镇投入,治理畜禽养殖业污染和农田径流污染,控制农药使用量;在流域上,环保投入应向水源地倾斜,加大投入保护水源地的森林、土壤、空气,广泛推行生态补偿;在行业上,应集中投入治理“两高型(高污染、高耗能”工业企业。

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