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环境执法的多部门性与环境保护的综合整治
作者:管理员    发布于:2016-08-20 16:28:08    文字:【】【】【

  实施环境法的关键是环境执法各部门间的协调与配合,实行综合整治才能从根本上使环境得到保护。

  环境执法;多部门性;协调与配合;综合整治6丨丨A丨文章编号丨1008―4657(200⑴05―0026―04我国现代意义的环境保护工作起步于1972年“联合国人类环境会议”之后的1973年我国的(〈环境保护法于1979年问世;80年代初我国把环境保护确立为一项基本国策,并制定了一系列法律法规和政策;进入90年代,环境保护工作得到进一步的重视和加强,相继制定了环境发展十大对策和中国21世纪议程,把可持续发展确定为基本发展战略。

  经过20多年的不懈努力,环境保护工作的进展令人瞩目。具体体现在:(1)环境立法。

  颁布了环境保护法等6部环境法律和9部同环境密切相关的资源法律,制定了一系列的配套法规和地方性法规;1997年新刑法设立了“破坏环境与资源保护罪”。环境法体系框架已初步形成,环境保护工作基本有法可依;(2)环境执法力度不断加大。在此期间,开展了全国环境执法检查,查处了大批环境违法案件;(3)污染防治。淘汰了一大批消耗大、污染严重的工艺和设备,完成了一批污染治理项目关闭了污染严重又没治理的小企业。“三河‘、”三湖“、”两区“污染防治全面展开;(4)城市环境保护。加强了基础设施建设和环境综合整治;(5)生态环境建设与保护;6)国际环境合作与交流得到了加强;(7)环保投入、科技、宣传教育广泛与深化。

  通过这一系列环境保护工作,我国从总体上避免了经济快速增长条件下环境状况急剧恶化的局面,部分城市和地区的环境质量有所改善,环境保护工作促进了改革开放和经济、社会的持续健康发展。尽管环境保护工作取得了重大进展,但是由于人口增长和经济发展,资源、环境面临的压力很大,环境形势还相当严峻。相当多的地区环境污染和生态破坏的状况仍没有得到改变,有的甚至还在加剧。

  出现上述状况的原因是多方面的,但有法不守,有法不依,执法不严,各自为政,全民环黄明生(954―),男,湖北汉阳人,荆门职业技术学院成人教育处助理研究员。

  境意识不强,边保护边破坏,边治理边污染却是其重要的原因。

  因此,进一步加大环境执法力度,方方面面形成合力,进行全方位的综合整治,才能使环境保护工作落到实处,才能使环保与经济建设协调发展。

  二、环境执法与环境法的实施所谓执法,是国家机关及其工作人员,按照法定的权限和程序,为了完成其特定的任务而动用法律的行为。而环境执法是指有关国家机关按照法定权限和程序将环境法规范中抽象的权利义务变成现实中环境法主体与具体的权利义务的过程,是整个国家执法活动的一个组成部分。环境执法不同于环境法的实施。环境法的实施是指环境法在现实社会生活中的具体运用、贯彻和落实,也就是用抽象的环境法规范确立环境法主体之间的具体环境法律关系的过程。它比环境执法的内涵和外延更大。环境执法只是有关国家机关的专有权力,而环境法实施的主体既包括有关国家行政机关和司法机关,也包括国家立法机关、军事机关,还包括公民、团体和组织,可说是指整个社会。国家立法机关主要是通过对行政机关、司法机关、军队等执行和遵守环境法的监督来实施环境法;公民、团体和组织主要是通过行使监督权、参与权、诉讼权等来实施环境法。

  三、环境执法的特点一多部门性改革开放20多年来,我国已改变了整个社会无法可依的局面,但有法不依、执法不严、难以执法却成了横亘在建立法制社会面前的一大障碍。而在全民环保意识普遍不高的情况下,环境执法比其他方面的执法显得更不容易。而环境执法难与其自身具有的多部门性的特点有极大的关系。掌握环境执法具有多部门性这一特点,有利于针对性地解决环境执法中的特殊问题,提高执法水平。

  说到环境执法,人们一般会想到这只是政府环保部门的事。是的,环境执法确是各级政府环境保护行政主管部门的职责,但却不仅仅只是环保部门的事,而是由多个部门分别或共同进行的。除了司法机关和各级政府外,还有十多个相关部门,环境保护法总则第七条就列举有国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门、各级公安、交通、铁道、民航管理部门、县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门。

  但在实际的环境执法中,还要涉及到除此之外的一些部门。可以说,环境执法涉及到自然和社会的方方面面,并不单纯只是环境保护部门的事。

  为什么环境执法与其他执法相比,多部门性如此突出、明显呢,这是由环境法内容的综合性和保护范围的广泛性决定的。环境法的保护对象包括了人类赖以生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素,如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。这众多的环境要素,全让一个部门加以保护和管理显然是不可能的,因此,就必须授权各有关部门分别负起保护和管理的职责,相应地也就必然赋予其环境执法的权力。同时,各环境要素在法律上又是作为一个整体加以保护的,那么,各有关部门的环境管理及其执法也就需要统一协调,并对环境保护进行统一的监督管理。因此,国家也就必然要设立进行统一执法的部门,从而形成了统一执法与分级、分部门执法相结合的环境执法体制。

  四、环境执法各部门间的协调与配合是实施环境法的关键前面我们说到过,谈到环境执法,人们一般会认为这只是政府和环保部门的事,这在全民环保意识还不强的情况下是可以理解的,但是,这肯定是一个不正确的认识。可在环境执法部门本身,也同样存在类似的认识误区:虽然也承认环境执法是法律赋予本部门的职责,但总认为环境执法是环保部门的专职,环保部门是“长子”,自己是‘矮子“,管不管无所谓,这是其一;环境执法吃力不讨好,无利却要花钱,这是其二;其三,在进行环境执法之前,首先考虑的是部门利益,有利的争着管,无利或利少的不愿管。尤其是对那些处于交叉、边缘、错综的情况,要么推诿不管,要么各自为政的现象就更加突出,致使环境执法往往不能落实。这实际上是人为因素使得环境执法多部门性这一特点在执法上发生的肘制现象,并不是环境执法多部门性必须有的。

  正因为环境执法具有多部门性的特点,所以环境执法应该强调各部门之间的协调和配合。无论是行政机关还是司法机关,无论是环境保护行政主管部门还是环境保护行政相关部门,都必须严格按照法律的规定,切实履行其环境保护职责,严格环境执法。不容许有的部门忽视或放弃自己的环境执法的职责,使各部门环境执法的协调和配合受到影响。如果是以权谋私或是其他原因故意而为之,那是应该受到惩处的。

  下面这种状况,是很能说明各部门环境执法的协调和配合的重要性的。

  我国建设项目环境保护管理办法第六条明确规定:各级计划、土地管理、基建、技改、物资、工商行政管理部门,都应结合本规定将建设项目的环境保护管理纳入工作计划。对未经批准环境影响报告书或环境影响报告表的建设项目,计划部门不办理设计任务书和审批手续,银行不予贷款;凡环境保护设计篇章未经环境保护部门审查的建设项目不办理施工执照,物资部门不供应材料、设备;凡没有取得环境保护设施验收合格i证〉的建设项目,工商行政管理部门不办理营业执照“。但有的部门往往不按照上述规定严格执法,而是在环境影响报告书或环境影响报告表被批准之前就给建设项目办理征地、贷款、施工执照、材料与设备供应手续,有的甚至对没有取得环境保护设施验收合格证的建设项目发给营业执照,使得建设项目环境保护管理的规定不能发挥作用。还美其名曰:简化手续,提高办事效率”。这种各部门的环境执法不相配合的状况是必须努力纠正的,否则,环境法的许多规定都将无法得到实施。

  五、环境保护必须实行综合整治环境执法各部门的协调和配合是实施环境法的关键,但在目前人们受到市场经济刺激影响而思想躁动、急功近利的状况下,仅止于此还不足以收到好的效果。只有充分发挥环境执法部门的主导作用,在党和政府的、协调下,其他部门、社会民众参与,全方位、立体化实行环境保护综合整治,才能从根本上制止不遵守环境法,甚至破坏环境的各种行为,进而使环境质量得到改善,环境得到优化。

  综合整治首先要有科学的综合决策实行环境保护综合整治,必须首先考虑综合决策。这是由于在面对大千世界的时候,人们越来越清晰地发现,很多严重的环境问题在很大程度上是因为在制定发展政策、发展计划以及重大行动的拟议中,没有将环境因素充分考虑进去,也就是没有对环境与发展进行综合决策。在决策的时候,只考虑了发展,忽视或者可说是忘记了环境保护,用较流行的话来说就是只注重了经济效益,而不要社会效益。这在目前的建设与发展中已屡见不鲜。而恰恰是这一违背规律的决策,使我们尝到了环境对人类沉重惩罚的苦果。如果在决策的时候,充分考虑了环境因素,考虑了环境保护对建设与发展的促进,那就会使经济效益与社会效益双增长。在这方面,张家港等6个国家环境保护模范城市无一不是在整个社会发展时期抓环境保护综合整治中首先抓了环境保护与社会发展的综合决策并予实施才使然。

  以深圳为例:该市在发展方针上,强调社会、经济与资源、环境的综合协调,制定重大社会经济发展政策。规划资源开发利用和重大项目建设时,把保护环境、维护城市生态与促进发展一并考虑,统筹安排;在发展目标上,努力促进经济增长方式的根本转变,一方面切实注重经济总量的增长,另一方面努力注重生活质量和环境条件的改善和提高;在改革开放上,处理好改革开放与环境保护的关系,既把改革开放与经济发展结合起来,又把改革开放与环境保护结合起来,把良好的环境质量当作改革开放的重要基础和基本保证,绝不为了局部的经济利益而削弱这一基础。从总体布局上编制环境保护规划,坚持硬件与软件建设并重,创造了“深圳速度”、“深圳效益”乃至“深圳环境”,这都是得力于该市正确的环境保护与社会发展综合决策。

  在由决策向实施运动过程中,也即综合整治的过程中,形式不是单一的。可以是政府牵头,环境执法部门率先(前文已谈到)其他部门配合;可以是以行政区划为单位,如省、市、县乃至乡(镇)或某个城市为中心;可以是以水的流域为单位。例如淮河、长江。尤其如1998年长江流域大洪水是全流域地质一生态环境恶化的结果,治理如果只是以行政区划为单位进行,那简直是难以想象的;湖泊的治理(如“三湖”治理)也是同样的道理。1999年1月1日太湖治污重点行动可说是水域环境保护综合整治的一个重大行动。两省一市齐心协力治理太湖污染,成绩斐然。还有譬々如‘硬件“与”软件“并重等等。

  笔者所在的荆门市,从1984年撤县建市至今,历届政府都很重视经济建设与环境保护互相协调、发展,都很重视环境保护的综合整治。在制定发展规划与计划时,充分考虑到各种环境因素,使经济建设与环境保护同步发展。荆门经济发展指标位居全省前几名。全国啤酒行业排位前五名的金龙泉啤酒集团为全国环境保护先进企业,市区内象山大道为全省绿化示范街。还有漳河水库风景区的环境保护也为人称道。漳河水库周边为荆门、宜昌、襄樊,但大部水域为荆门。荆门市政府以主人翁姿态,在保护库区环境上,主动协调地搞环保综合整治,如不许在库区周边建有可能污染库水、空气的工厂,关闭了对库水造成污染的小煤矿,兴旅游业,防止破坏或损坏资源等,使得漳河水库风景区现在仍是一方净土。但随着经济进一步发展,荆门的环境质量也容不得盲目乐观,必须保持十分的警惕,进一步加大环保综合整治的力度。

  从目前状况看,环境保护与发展仍是我们面临的重大问题。在现代化建设的整个过程中,不可一日忽视环境保护。只有加强环境执法各部门的通力合作,进行环境保护的综合整治,才能达到环保促进经济发展,经济发展推进环保,实施我国的可持续发展战略。

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