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我国开征环境保护税的基本构思
作者:管理员    发布于:2016-07-28 08:35:52    文字:【】【】【

  宁夏党校学报可持续发展我国开征环境保护税的基本构思严忠(宁夏银行学校财会教研室,宁夏银川750011)历史,但现行税制中有关保护环境的税种不够完善,缺乏针对性。应借鉴发达国家环保税制的成功经验,设计我国环保税的基本框架,完善税制,充分发挥税收的宏观调控作用。

  环境是人类生存和发展的基本条件,环境问题一直伴随人类社会的经济活动而存在。改革开放20年来,随着我国经济的迅速发展,环境污染、生态失衡、资源缺乏等问题日趋严重。由于工矿企业大量排放“三废”,大气质量严重恶化;大量的工业废水、生活污水以及农药和化肥的不当使用,使江河湖海遭到严重污染,导致生态平衡的严重失调;滥垦滥伐和过度放牧严重破坏土地植被,土地沙漠化的速度逐年增加,造成生态环境的日益恶化,已严重威胁我国的经济发展。本着“谁污染,谁付费”的原则,政府实行了排污收费制度,为环保工作提供了专项奖金。但排污收费制度立法层次低、不规范、没有足额征收,效果不理想,这种办法虽然有其积极的一面,但从长远来看,谁污染,谁缴税,更具有强制性,更符合国际趋势,从政策选择上看,开征环境保护税,取消排污收费应成为税制改革的一项重要内容。

  一、我国现行税制存在的问题在我国现行税制中具有环境保护功能的税种有资源税、消费税、城市维护税和耕地占用税等。它们在环境保护方面发挥了一定作用,但还存在明显不足。

  资源税存在的问题。首先,性质定位不合适,现行资源税的主要目的是通过征收调节资源级差收入,它仅被看作级差调节手段,没有表达政府对资源的所有权和管理权,这种单一的政策目标限制了其应有的作用,无法通过征收资源税表达政府保护资源和限制资源开采的意图,严重限制了资源税应有的保护环境的作用,纳税人具体使用的税额主要取决于资源的开采条件,而与资源开采造成的环境影响无关。其次,征收范围过窄,于矿产品和盐,难以遏止对自然资源的过度开采,极不利于保护所有的资源,也造成资源后续产品比价的不合理,刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。

  消费税的缺陷。在消费税所包含的11个税目中,有8种产品的消费均直接影响环境状况,在统一征收增值税的基础上,对这些产品另征消费税,倒是起了限制污染的作用,就保护环境而言,似乎有点“歪打正着”,因为征收消费税的目的是调节消费结构,引导消费方向,增加财政收入。另外,消费税没有把一些容易给环境带来污染的消费品列入征税范围,如电池、塑料及包装袋等。

  城市维护建设税应是名副其实的绿色税收。尽管城建税每年征收的税额只占当年税收收入的41左右,但由于该税具有专款专用的特点,已经成为城市基础设施投资的一项重要资金来源,对改善城市大气和水的环境质量,具有特别重要的意义。是一项绿色税收,但它在环境保护方面的潜力还有待进一步发挥。

  增值税进项税额的抵扣方面。众所周知,水电作为一种清洁能源,在其生产过程中,不仅能兼顾航运、防洪、灌溉等,而且不产生二次污染。火电在其生产过程中不仅要消耗大量的煤炭,而且排放大量废气和固体废弃物,严重污染周围的环境。但水电的税负不仅没有优惠反而比火电要重,火电厂因购进发电的煤作原材料,其增值税的进项税可以抵扣,而水电因没有进项税可供抵扣,其增值税的负担明显高于火电。

  运用税收手段加强环境保护在我国已有20余年历史,但现行税制中缺少针对污染环境的行为或产品而课征的专门性的税种,为保护环境而采取的一些税收措施主要限于减免税,税制建设不够完善,使得税收对污染环境的行为很难发挥其应有的调节作用。

  二、发达国家环保税征收的概况经济发达国家特别是欧盟国家,为解决环境问题,实现可持续发展,从20世纪70年代起就开征了环保税,进入80年代后,环保税受到国家的高度重视,经历了一个从零散的、个别的环保税种开征到逐渐形成税收体系的过程,环保税主要是对污染物或污染行为征税。

  早在70年代至80年代,西欧国家普遍采取排污税,主要是针对污水排放和固体废弃物突出的“显性污染”进行强制征税,其具体操作是采用押金制度和许可证制度来进行预防和控制,然后根据排污量和污染程度进行预防控制。80年代末,欧美各国越来越多地采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护环境,英、法、美、德等绝大多数发达国家对燃油燃煤征收了较高的税收。为了鼓励减少能源污染,对新型低污染能源实行低税收政策,而对传统能源相应提高税收比例,如法国、荷兰大幅减免了风能和太阳能使用者的税收,美国的天然气税收也比燃油税低得多。为了维护生态环境,一些国家除了对直接的污染源征收高比例税收外,还对那些在生产或消费过程中可能产生污染的产品征收特别产品税,如化肥、农药、电池、化工原料,不可回收容器的包装物等。环保税具体开征的税种也是名目繁多,根据污染物的不同大致分为五大类:对废气排放课征的污染税。常见的税种是二氧化硫税、二氧化碳税和氮氧化物税,简称硫税、碳税和氮税。二氧化硫是造成酸雨的主要污染物,对人类危害较大,为此,美国早在70年代初就已开征二氧化硫税。从征收环节看,有按二氧化硫排放量征收的,也有按含硫量的不同直接对含硫能源产品征税的。如美国税法规定,二氧化硫浓度达到一级和二级标准的地区,每排放一镑硫分别课税15美分和10美分,以促使生产者安装污染控制设备,同时转向使用含硫量低的燃料。此外,瑞典也于1991年1月开征了二氧化硫税,该税是根据石油、煤炭的含硫量来征收的。目前征收此税的国家还有荷兰、挪威、日本、德国等。

  对废水排放课征的污染税,包括工业废水、生活污水和农业废水。水污染税一般按废水排放量定额征收,但由于废水中污染物种类和浓度各异,对水的污染程度也不同,因此,对废水征税有必要确定一个废水排放的准单位后纳税。其中征税制度较为完善的是德国。德国从1981年起开征水污染税,以废水的“污染单位”为基准,实行全国统一的税率,目前该税年收入在20亿马克以上,税金全部作为地方收入用于改善水质,收到了良好的社会效益。荷兰的水污染税则是政府对向地表水及净化工厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何单位和个人征收的一种税。

  对垃圾排放课征的污染税。垃圾是现代城市的主要污染物之一,垃圾税已经成为重要的环保税种。对垃圾征税,理应按排放量征税,德国对一次性餐具征收的特别税就属这种性质,其目的是限制使用一次性饮料和餐具。现实中很难控制垃圾的排放,按排放量征税也就难以操作。具体征税方式通常采取变通措施:一是对一次性消费品,在其生产和使用环节中征税,以鼓励节约使用和回收再用。如挪威于1974年开征饮料容器税,规定对不能回收的饮料容器征收30+的从价税,这一措施使挪威啤酒罐的数量从1973年的1200万只锐减到1975年的140万只。二是根据收益原则对所有人征税,以便为垃圾的处理筹集资金。如意大利1984年1月1日开征的废物垃圾处置税,就是地方政府处置废物垃圾的资金来源。

  对噪音课征的污染税。噪音污染是指排放的音量超过人或动物的承受能力,从而妨碍人或动物的正常生活的一种污染。其具体操作:一是通过征税来筹集治理噪音的资金。如美国规定,对使用洛杉矶等机场的每位旅客和每吨货物征收1美元的治理噪音税,税款用于支付机场周围居住区的隔音费用。二是根据噪音排放量的单位征收。如日本、荷兰的机场噪音税就是按飞机着陆次数对航空公司征收。

  对农业污染物的征税,主要对化肥、农药征收。

  进入20世纪90年代后,发达国家的环境税收政策又有了新的发展,除征收环保税收以外,还对原有税种进行了调整,使之具有环保功能,从而全面实现“绿化税制”

  的目标。

  三、借鉴西方国家经验,设计我国环境保护税的基本框架发达国家环保税的征收在减少污染,保护环境方面已体现出良好的调控效果。面对我国环境污染日益严重的局面,完善税法,健全税制,充分发挥税收的宏观调控作用,应成为我国税制改革的一个重要方面。针对我国目前税制的设计状况,对已具有环保功能的税种应加以补充完善,结合环保税费,适当时机,专门开征环境保护税。其具体构思如下:首先,环境保护税应当是一个综合性的税种,按其具体课税对象不同,可以分为四个部分。

  水污染税。水污染税以我国境内的企事业单位、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的废水为课征对象,以排放废水的单位和个人为纳税人,对企业和个人应分别采取不同的征收办法。对企业排放的废水,应以实际排放量为计税依据,实行从量定额课征,对于实际排放量难于确定的,可根据纳税人的设备生产能力或实际产量等相关指标测算其排放量。由于企业排放废水所含污染物质的成分和浓度不同,对环境的污染破坏程度也有所不同,因此,应根据废水中各种污染物质的含量设计具有累进性的定额税率,使税负与废水污染物质的含量成正比变化。

  对城镇居民排放的生活废水,由于排放量用水量成正比,且不同居民排放生活废水中所含污染物质的成分及浓度区别不大,故应以居民用水量为计税依据,采用无差别的定额税率。

  空气污染税。根据我国空气污染特点,目前计入空气污染指数的项目主要有:二氧化硫、氮氧化物和总悬浮颗粒物。它们主要来自燃煤废气、汽车尾气、燃煤排放的烟尘和地面扬起的灰尘。开征空气污染税,应以我国境内的企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产中的烟尘和有害气体为课税对象,以排放烟尘、扬尘和有害气体的单位和个人为纳税人。在计税方法上,应采取与水污染税相类似的方法,即以烟尘和有害气体的排放量为计税依据,根据排放烟尘及有害气体的浓度(空气质量级别)设计累进税率,从量课征。

  燃油税。建议在燃油税的征收中,适度考虑环境保护,这不仅有利于保护环境,而且有利于鼓励使用清洁能源。对轮船、拖拉机、飞机等使用燃油的领域,在征收燃油税时也应考虑环境保护的因素。

  垃圾税。垃圾税以我国境内的企事业单位和个体经营者排放的各种固体废物的单位和个体经营者为纳税人,对不同种类、需用不同方式处理的垃圾应采用不同的征税方法。对工矿企业排放的含有毒物质的废渣及其他工业垃圾应视其对环境的不同影响,分别设置税目,规定有差别的定额税率。以垃圾排放量为计税依据,实行从量课征。在税率设计上,对同一种类的垃圾,还应根据不同堆存地点、不同处理方式区别对待。

  此外,对已具有环境保护功能的税种,应加以补充完善,具体做法:扩大资源税的征收范围,提高征收标准。资源税范围应扩大到土地资源、水资源、植物资源、海洋资源等。在理顺资源价格体系的同时,适当提高征收标准,对污染程度不同的资源可实行差别税率,对非再生性、非替代性、特别稀缺的资源要课以重税。

  扩大消费税的课征范围,提高部分消费品的税率。将那些无法回收利用的材料制造的产品,在使用中预期会对环境造成严重污染而又有相关的“绿色产品”

  替代的各类包装物品、一次性使用的电池以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入消费税的课征范围,并适当提高汽油、柴油、鞭炮、焰火等应税消费品的适用税率。

  为了加快乡镇公共基础设施建设,把征税范围扩大到乡镇,原城市维护建设税税名相应改为城乡维护建设税。结合税费改革,改变其附加税的性质使其拥有独立的税基,还应适当提高位于市区之外纳税人的适用税率。

  保护环境,治理污染,应成为我国税制改革的一项重要内容。结合我国现实情况,税制改革不可能一步到位,必须循序渐进,不断补充完善,充分发挥税收对社会经济生活的宏观调控作用,保护我们赖以生存的生责任编辑:郭秀云

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